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注重发展、加强融合与部门统筹——墨西哥“繁荣计划”的反贫困新视角及对我国社会救助工作的启示

2016-08-24 14:52:05 来源:社会救助司
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在墨西哥反贫困整体规划中,繁荣计划和食品补充计划相互配合,发挥了最为重要的作用。繁荣计划是在原有机遇计划的基础上扩展而成的,是一种有条件现金转移支付制度,强调受助人必须以履行某种职责或作出某种努力之后,才能享受相关救助。如,家庭成员有就读年龄青少年的,必须在学校就读,然后才能申请并享受政府提供的救助。食品补充计划,是针对缺乏食物的困难群众提供食品的项目,主要覆盖繁荣计划覆盖之外的人群,一般是周边不具备教育、医疗等机构,或家庭成员中没有22岁以下年轻人的家庭。目前,繁荣计划已经是墨西哥反贫困规划体系和社会保护政策的最重要项目之一,资金支出在其管理的全部计划中仅仅次于养老金项目,位列第二位。

本届总统就任以来,墨西哥对反贫困规划进行了较大幅度的改革和整合,其中一个重要的方面就是将机遇计划扩展为繁荣计划。之所以将机遇计划扩展为繁荣计划,是因为机遇计划覆盖面偏窄,覆盖范围不完善,且没有发挥各个部门、各项制度的协同作用,导致虽然预算投入不少,但贫困率下降不多,救助效果不明显。

一、墨西哥繁荣计划的主要原则

一是注意发挥困难群众的自助脱贫意识,发挥“造血功能”。在实际操作中,主要是对困难群众给予金融优惠政策,包括提供优惠性贷款、小额金融补助等,帮助其困难群众获得必要的生产条件,靠自身能力脱贫。二是强调困难群众的参与意识,注意听取困难群众的要求和呼声。三是强调政府和受助对象的沟通,注意政策实施的透明公开。如,在原机遇计划中,对于脱贫又返贫的,政府停止对家庭扶持不做解释,但纳入繁荣计划实现脱贫后,政府会给予解释。四是强调性别平等,注意发挥妇女的领导作用,鼓励家庭妇女就业。五是强调各级政府责任分担机制,注意整合联邦、州、市政府力量,明确不同层级政府的责任和义务。目前,繁荣计划资金采取各级政府共同投入机制,其中联邦、州、市投入比大致为60%、20%、20%。根据不同项目和不同地区的财政贫困程度,出资比例有所不同。六是强调绩效评估,通过第三方政府机构,对繁荣计划的执行效果进行评估,并根据评估结果,不断完善计划方案,采取改进措施。七是强调有尊严的对待,保证政府提供服务的质量,注意将贫困家庭的孩子分散到政府举办的各类教育机构中,提供平等的医疗、营养标准,和普通群众待遇一致。八是强调应保尽保,有救无类。即只要收入低于国家最低生活保障线,即可以享受政府提供的救助。九是强调发挥年轻人的潜力和能动性,注重引导年轻人和社会力量参与。对符合救助条件的年轻人,政府出资进行培训,帮助其实现正规就业。

二、墨西哥繁荣计划的主要特点

相较于以前的机遇计划,目前的繁荣计划有以下几个特点:

一是覆盖对象逐步扩大。1997-2002年,全国共覆盖250万个家庭,2003-2012年共覆盖580万个家庭,本届政府计划覆盖650万个家庭。在覆盖人群方面,机遇计划只覆盖0-18岁(含适育年龄的女性青年),而繁荣计划则扩展到22岁以下的青年人,包括对大学生提供助学金。

二是救助项目逐步扩展。机遇计划,只是对正规教育的提供补助,繁荣计划则对职业教育的学生也给予补助。机遇计划提供的卫生保健服务,只涵盖注射疫苗等3个项目,繁荣计划涵盖了27个项目。此外,繁荣计划还扩大了食品提供的范围,包括牛奶等,提高困难群众营养水平。

三是注意发挥制度合力。机遇计划,主要是社会发展部一家参与,且救助对象如申请机遇计划,一般不能再享受其他计划。但申请繁荣计划的家庭,也可以同时申请其他计划,可以兼得。

四是注意加强部门协作。近年来,墨西哥反贫困规划非常注意加强部门融合。繁荣计划就集合了很多部门的项目,是为国家反贫困规划服务的。在联邦、州和市政府,都建立了协调机制,一般都由社会发展部牵头,其他有关部门积极配合,民间组织也参与其中。

五是建立统一的对象认定体系。联邦根据地理位置和社会发展指数(包括收入、教育、卫生、家庭等一系列指标),同时与各部门数据进行共享、比对,形成了信息化的贫困地图系统。然后,根据贫困地图进行有针对性的救助。如,无钱上学则提供免费教育;不能享受充足的医疗待遇,则由政府给予必要的医疗救助。

六是实行分层救助。根据家庭收入的不同,将贫困家庭划分为绝对贫困线以下和相对贫困线以下两部分,绝对贫困的家庭可以享受所有救助项目,相对贫困的则只享受教育、卫生等部分救助项目,不享受食品救助。

在具体实施中,墨西哥的繁荣计划也面临一些困难和问题。一是提供实物帮助,针对性较差。和我国低保补差性救助不同,墨西哥政府提供的救助都是全额提供。同时,提供实物和服务帮助,也存在发放环节繁琐、容易发生舞弊行为等弊端。二是存在骗保问题,且缺乏惩罚措施。墨西哥各项救助入口宽泛,少数人违法骗取救助待遇,政府发现后只是停止其享受的各项待遇,但没有更多的惩罚措施。

三、对我国社会救助工作的启示

墨西哥近年来的社会发展政策改革,特别是在社会救助领域启动的“繁荣计划”,对于我国社会救助工作具有一定的启示和参考价值。

(一)注重制度统筹。2008年世界金融危机爆发后,由于经济发展迟滞,失业人员大增,社会救助需求不断提高,各国政府社会救助管理不断强化,突出表现在中央层面逐步整合社会救助管理资源。墨西哥联邦政府繁荣计划以社会发展部为牵头单位,统筹协调经济部、财政部、卫生部、教育部等相关部门,将相关部门掌握的资源和物质整合到一起,形成了统筹的繁荣计划。相对于原先社会发展部一家推进的机遇计划,有效发挥了部门合力,充分体现了政府资金投入效益,取得很好的效果。在我国,也应参考墨西哥经验,进一步密切部门协作,明确职责任务,充分利用全国社会救助部际联席会议制度和地方政府建立的协调机制,探索各种跨部门的协同协作形式,形成社会救助合力。同时,在社会救助体系建设的顶层设计上,依法破解社会救助“碎片化”困局,按照整体规划、全面推进的思路,综合构建包括最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助,以及社会力量参与在内的社会救助制度体系,实现各项制度之间的有效衔接和协调发展。

(二)注重分类救助。墨西哥将穷人划分为绝对贫困线以下和相对贫困线以下两部分,并根据贫困程度的区别,提供不同的救助项目和救助内容。在我国,也应借鉴这一做法。应根据困难群众贫困程度的不同,划分为低保和低收入两部分。其中,低保对象可以享受低保等生活救助,也可以享受医疗、住房、教育、就业等各专项救助;低收入对象则只享受医疗、住房、教育、就业等各项救助,不享受低保等生活救助,从而提高救助的针对性。当务之急,是扩大现有《社会救助暂行办法》规定的医疗、教育、住房、就业等专项救助制度的覆盖范围,将其扩大到所有低收入家庭,形成梯度化的救助制度体系,避免救助的悬崖效应,发挥制度体系的综合性合力。

(三)注重信息共享。墨西哥在联邦层面借助信息化的贫困地图系统,建立了统一的对象认定体系,实现救助对象信息化比对、信息化共享,非常值得我国参考借鉴。在我国,应依托低保信息管理系统,逐步建立城乡困难群众基本信息数据库,实现社会保障、计划生育、扶贫开发等相关信息的互联互通,形成纵向贯通、横向互联的社会救助信息共享机制。同时,建立居民家庭经济状况核对信息平台,形成省、市、县(市、区)三级联网的信息共享机制,为政府决策、数据查询和动态管理提供依据。最后,建立慈善资源与救助需求的信息对接平台,在受助人群和慈善主体间架起桥梁,畅通信息沟通渠道,提升救助效率和针对性。

(四)注重发展理念。墨西哥繁荣计划的一个核心就是坚持发展理念,主要目的是改进贫困人口的生产技能,提高贫困人口的社会参与能力。我国也应借鉴这一理念,注重提升困难群众自我发展能力,促进困难群众积极参与、融入社会。一是坚持物质救助与服务救助并重。由传统的、单一的物质和现金救助,转向物质保障、生活照料、精神慰藉、心理疏导、能力提升和社会融入相结合的综合援助,实现社会救助的多样化、组合化、专业化和个性化,最大程度发挥社会救助制度体系的综合效用。二是注重造血式救助。通过完善教育救助、就业救助制度以及建立低保与促进就业、扶贫开发的联动机制,提升救助对象自我发展能力。三是关注支出型贫困。探索扩大医疗、住房等专项救助的范围,完善重特大疾病医疗救助,对支出型贫困家庭给予及时救助。

(作者:柴梅、武增锋、江毅鸣,民政部国际合作司、社会救助司)

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