社会救助体系建设

　　社会救助是政府和民政、财政等各有关单位部门，为保障人民群众的生存权，对因各种原因造成生活困难、不能维持最低生活水平的城乡居民，由国家和社会给予各项帮助的总和。它与社会福利、社会保险一起构成了社会保障制度的三大支柱。

　　目前，珠海市已初步建立起了一个以基本生活保障为基础，各项专项救助相配套，应急救助、社会互助为补充的综合性、多层次的社会救助体系。现阶段，这个体系正处于逐步健全、完善阶段。

　　一、构筑城乡居民最低生活保障救助制度，切实解决困难群众的基本生活困难，确保困难群众生活无饥寒。

　　一是进一步完善最低生活保障政策环境，规范低保救济的准入条件，确保符合低保条件的真正困难的家庭全部纳入低保救济。在2003年7月市政府重新修订并印发《珠海市城乡居民最低生活保障实施办法》（珠府[2003]79号）的基础上，2005年，经市政府同意，出台了《珠海市城乡居（村）民低保家庭收入核算办法》（珠民[2005]103号），进一步规范了低保管理工作，为准确核算低保申请对象的家庭收入提供了更为具体的详尽的地方性政策依据。同时，为促进有劳动能力且在劳动就业年龄内而未实现就业的低保对象再就业，转变“等靠要”消极观念，我局会同市劳动保障局、市卫生局下发了《关于进一步加强低保管理工作的通知》（珠民[2005]60号），规定：凡一年内无正当理由经两次介绍拒不就业的失业人员和农村富余劳动力（含经介绍就业后无正当理由辞职的）或半年内无正当理由连续三次拒不参加公益性劳动的，申请人的低保申请一律不予批准，已享受低保的，即时停止低保待遇。

　　二是最低生活保障资金及时足额得到落实和发放，实现应保尽保。2005年12月全市在册的低保户6870户16588人，全年全市共有80493户次194512人次依法享受了低保救济，实现了应保尽保，共支出低保金2001.95万元（其中市财政1000.97万元）。除万山区3户海岛低保户外，低保金银行率达到100%。“十五”期间全市共有 74.36 万人次享受了低保救济并按时足额领到了低保金，实现了应保尽保和城乡户籍人口全覆盖，比“九五”期间增加了57.89万人次，支出低保金 7174.79 万元（其中市财政支出3746.69万元），比“九五”期间增加了6217.64万元（其中市财政增加3357.57万元）。

　　三是及时根据我市经济社会发展状况调整和整合城乡最低生活标准。继2002年调整全市低保标准后，市政府决定，自2006年1 月1日起，香洲区城乡居民最低生活保障标准统一调整为每人每月300元、金湾区城乡居民最低生活保障标准统一调整为每人每月200元，取消城乡差别；斗门区城乡居民最低生活保障标准仍为城镇居民最低生活保障标准每人每月260元、农村城乡居民最低生活保障标准每人每月160元。《珠海特区报》有评论认为，实行城乡统一的低保标准，这是政府体现均衡、和谐社会利益分配的善治行政理念的一种行政活动。

　　四是重点保障城乡孤老及其他特殊对象的基本生活。为适应农村税费体制改革和稳步推进我市城乡救助工作一体化，建立了以低保为主体的救济体系，在2003年起将五保对象、城市“三无”对象、60年代精减退职人员和麻疯病人纳入当地城镇低保救济范畴并按标准全额享受的基础上，自2005年1月1日起，五保对象、城市“三无”对象按当地城镇居民最低生活保障标准提高10%执行，切实保障了他们的基本生活。

　　二、构筑和完善解决困难群众“四难”问题（看病难、住房难、读书难、打官司难）的救助制度

　　（一）建立和完善最低生活保障对象的基本医疗救助制度，解决困难群众的“看病难”问题。一是从2000年底起，我市已按省的有关要求，建立了城镇特困人员基本医疗保障制度，按城镇最低生活保障标准人月增加14%的比例，由各级财政预算安排基本医疗救助金，专项用于适当解决城镇低保人员的基本医疗困难。2002年下半年，我市又按省政府《关于帮助困难群众解决“看病难”问题的通知》（粤府[2002]47号）的要求，将适当解决城镇低保人员的基本医疗困难工作推向农村低保人员，初步建立起了覆盖城乡低保对象的基本医疗救助制度。低保对象的医疗救助金由低保对象持财政部门印发的医疗收费收据和全省统一的《最低生活保障金领取证》向镇（街道办）民政部门申请，区民政局统一审批、发放和管理。据不完全统计，“十五”期间全市有21561人次申请并得到了医疗救助，支出基本医疗救助金873.99 万元，其中2005年，全市有6524人次低保对象得到了医疗救助，支出基本医疗救助金308.7118万元。二是自我市实施新型农村合作医疗保障制度至今，共资助34.04万元用于13614名农村低保对象参加新型农村合作医疗保障，增强医疗保障水平，其中金湾、斗门区的1047名五保对象已全部纳入新型农村合作医疗保障，占全市五保人数的91.9%。三是实施并完成福利机构孤残儿童“明天计划”手术康复工作。2005年共对福利机构收养的13名孤残儿童实施了“明天计划”手术康复工程，支出手术康复经费24.5万元，使他们摆脱了病残之苦。四是根据国家、省政府的要求，会同财政、劳动、卫生、工会部门草拟了《关于构建和完善城乡医疗救助制度的意见》（简称《意见》），计划将全市户籍城乡大病重病特困居民纳入限额医疗救助，帮助解决他们的看病难问题。目前，此《意见》在相关部门审核后将报请市政府审发并初定2006年实施。

　　2、努力解决困难群众的住房难问题。（1）为增强特困群众的防灾抗灾能力，我市从减灾防灾工作出发，从2000以来共安排404.17万元（其中自然灾害救济款309万元），用于739户城乡低保、优抚对象进行危房改造和维护建设，其中2005年安排了自然灾害救济款46.8万元，用于76户城乡低保对象进行危房改造和维护建设。而香洲区的特困户危房改造工作已于2001年底前全面完成。（2）协助市住房、建设部门拟订并报市政府出台了《关于解决城镇住房特困户住房难问题的实施意见》（珠府[2002]81号）。同时，协助市住房办、香洲区政府、斗门区政府做好城镇住房特困户廉租房租金补贴的审定发放工作，解决了369户城镇低保对象无房户的住房难问题。

　　3、积极解决困难家庭子女读书难的问题。（1）经市政府同意，会同市教育局、财政局出台了《珠海市特困家庭子女减免学杂费工作的实施意见》（珠教[2002]2号），切实保障困难群众子女读书的基本权益。“十五”期间全市共有19504名困难群众子女获得了减免学杂费，减免金额为783.07万元。其中，2005年全市共有5357名低保家庭困难学生享受了学杂费减免优惠，减免学杂223. 26万元，确保了低保家庭困难学生享受九年义务教育。（2）会同市财政、教育、总工会对2004年出台的《关于解决我市低保家庭子女考上大学入学难问题的通知》（珠民[2004]56号）进行修订，出台了新的《珠海市资助贫困家庭子女上大学实施办法》，适时提高了资助标准，适当扩大了资助范围，凡符合条件的，政府给予一次性专科补助4000元、本科补助6000元，充分体现了政府对困难学子的关爱。2004年共资助贫困家庭子女上大学99名，支出资金22.6万元。2005年至今共资助贫困家庭子女上大学201名，支出资金96.2万元。

　　4、解决困难群众打官司难的问题。会同市司法局发出《关于完善法律援助机构与民政部门的工作配合机制的意见》，低保对象只要提供其有效的《广东省城乡居民最低生活保障金领取证》，就能得到法律援助机构解决其打官司难的问题。

　　三、构建救灾工作机制，建立和完善救灾设施。

　　1、“十五”期间出台了《珠海市特大自然灾害救灾应急预案》（珠府[2004]83号）、《应对自然灾害工作规程》（珠[2005]38号）。同时，对《珠海市民政局救灾应急预案》（珠民[2002]21号）、《珠海市民政局救灾应急预案的补充通知》（珠民[2003]51号）进行了修订并印发了《珠海市民政局救灾工作应急预案》（珠民[2005]76号）。另外，各区也制定了相应的《自然灾害应急预案》，以应对自然灾害的发生。

　　通过这一系列制度的出台，救灾响应机制逐步趋于完善，各部门的救灾职责得以明确，救灾资金的分级负担机制得以落实。

　　2、完善灾害庇护场所。在2001年、2002年、2003年共投入了100万元用于市、斗门区、金湾区自然灾害庇护中心建设的基础上，2005年又安排了238万元，用于区、镇自然灾害庇护中心建设。目前，已初步形成了市、区、镇（街道）三级灾害庇护网络。这些灾害庇护网络的建立，其作用在每年防台风、防寒工作和2005年“6﹒21”特大暴雨和百年一遇的西江洪峰的救灾工作中得到了充分的体现；灾害庇护中心的建立和完善也对民政部门开展救灾工作特别是转移安置灾民、节约救灾行政成本、提高民政部门在党和政府、社会的形象起到了积极的作用。

　　3、开展灾民救助工作，解决困难灾民的基本生活困难。“十五”期间，市共安排了103万元救灾款用于救灾和解决困难灾民的生活，没有出现困灾非正常死亡的情况。

　　四、构建流浪乞讨人员的临时救助机制。

　　2003年8月1日前，收容遣送站主要为社会综合治理服务，对城市流浪乞讨人员进行强制收容遣送。2003年8月，国务院颁布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（国务院令第381号）和民政部出台了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》，规定对城市生活无着的流浪乞讨人员实行自愿求助、无偿救助的原则，彻底废止了强制收容遣送制度，并将原收容遣送站更名为救助管理站。同时，为规范我市流浪乞讨人员救助管理工作，市政府出台了《转发省人民政府关于印发广东省城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理规定的通知》（珠府[2004]68号），进一步明确了民政、公安、卫生、财政、城管的职责。2002年至2005年11月，共有15758人次得到了无偿的临时生活困难和返乡困难救助并对流浪乞讨儿童进行了救助保护，使他们回归家庭。

　　五、构建和完善扶贫济困工作机制。

　　目前，全市已建立起各级经常性社会捐助站（点）27个，制定了《珠海市民政系统社会捐助管理制度》，规范了捐助管理行为，实行了通过《珠海特区报》通告募集款物接收使用情况的公示制度，接受社会各界监督。同时，为促进社会捐助活动健康有序开展，市委专门下发了《关于加强社会捐助活动规范管理的通知》（珠办发[2002]18号），明确了今后凡是开展全市性社会捐助活动，由市民政局、市扶贫办、市红十字会、市总工会、市团委、市妇联等六个部门牵头，统一组织实施，并建立了全市性社会捐助活动联席会议制度，负责对全市性社会捐助活动的开展进行统筹协调。“十五”期间，全市共接收捐赠衣被256万多件，捐款185万多元，援助广西贫困地区，资助失学少年儿童。2005年，扶贫济困工作主要有三个方面：一是今年1月，会同市红十字会开展并接收支援印度洋海啸灾区的捐款活动，共募捐到善款636.8万元并全部上交省有关部门。二是开展募集衣被对口支援广西贺州贫困地区工作，共募集衣被53.8万多件、捐款13万多元，款物已全部送到支援的地区。三是接收并安排驻澳部队9万元定额捐款用于金湾、斗门两区各50名困难中小学生的就学，这已是该部队连续第四年的捐款。

构建和完善社会救助体系的主要思路：

　　第一，建立统一的社会救助管理体制和运行机制。

　　建立统一的社会救助管理体制和运行机制，是构建城乡社会救助体系的前提和基础。从浙江、上海、大庆等地的成功经验来看，社会救助管理体制应该是：“政府主导、民政主管、部门联动、社会参与”。社会救助的主要责任在政府。所谓“政府主导”，指的是政府要发挥自身在社会救助工作中的组织领导和综合协调作用，出台相关的方针政策和措施办法；所谓“民政主管”，指的是民政部门作为社会救助工作的主管部门，要发挥归口管理作用，具体组织、协调社会救助工作的开展与落实；所谓“部门联动”，指的是各政府部门要切实履行好自身职责，根据救助工作的总体部署和统一要求，在本部门的职责范围内开展相应的救助工作；所谓“社会参与”，指的是各群众团体和个人，要发挥中华民族扶危济困、守望相助的优良传统和道德，为困难群体救助献上自己的一份爱心。

　　具体做法是：由政府组成统一的救助工作领导小组，统一领导全市的社会救助工作。主要领导由政府领导兼任；办公室设在民政部门，具体承担组织协调工作，办公室主任可由民政部门的领导兼任；凡涉及社会救助工作的部门或群团组织都是救助工作领导小组的成员单位，共同参与救助工作政策法规的制订和有关工作的落实。这些部门或单位的领导一般都出任领导小组成员。具体部门可包括：民政局、财政局、发展和改革局、统计局、监察局、卫生局、教育局、劳动和社会保障局、司法局、建设局、人口和计划生育局、农业局、统计局、总工会等多个有关部门。对涉及多个部门的救助事项进行联合审批和综合协调，构建“大民政”的格局。

　　第二，健全政策法规体系，适应新情况的出现。

　　出台城乡社会救助体系建设文件法规的同时，各个单项救助政策法规一定要健全。根据社会发展的需要，2005年，我们已陆续出台了《关于进一步加强低保管理工作的通知》，进一步加强低保对象中的城镇失业人员和农村富余劳动办的管理，促进再就业工作。在《珠海市城乡居民最低生活保障实施办法》（珠府[2003]79号）的基础上，我们已出台《珠海市城乡居（村）民低保家庭收入核算办法》（珠民[2005]103号），以求切实保障城乡特困群众的基本生活。
另外，各个职能部门的救助政策应该互相衔接，有机结合。以确保社会保障的全面性和系统性，防止出现遗漏和重复救助现象。

　　第三，建立并逐步完善资源供给体系。

　　建立有效的救助资源供给体系，是构建和完善社会救助体系的物质保障。救助资源主要分为现金、实物和服务三大类。这三类救助资源的供给主要有三条渠道，即政府、民间和国际社会。目前的救助资源主要可分为六类：一是财政投入，二是福利彩票公益金，三是慈善募捐资金，四是政府各部门和群众团体和企业等在住房、教育、医疗等方面采取的政策性优惠减免，五是临时性的社会捐助，六是志愿者提供的服务。

　　如何围绕城乡特殊困难群众的需要，进行相应的资源整合，理清救助对象和投入重点，是提高救助资源使用效益、解决救助资源总量紧缺的应急措施。这一问题的解决不是单个部门或单位的事情，需要政府部门发动财政、民政等多个部门以及群众团体的共同参与。救助资源的努力开发、合理整合以及有效配置，在构建和完善社会救助体系中起着重要的作用。

　　第四，建立监督体系。

　　社会救助的监督渠道较多，主要有部门监督、审计监督、财政监督、纪检监督、群众监督、舆论监督等多种方式。从性质上可分为行政监督、党内监督和社会监督。把这几方面的监督整合形成有机的监督体系，将社会救助置于全社会的监督之下，是校正救助政策，争取社会支持，提高救助效益，使救助工作走上“公开、公正、公平”阳光操作的有效措施。

　　一方面，作为社会救助的主管部门，民政部门要主动与社会进行沟通，主动公布救助信息，使救助对象和社会各方面了解有关救助政策；另一方面，要及时了解困难群体的需求，及时提供相应的物质、现金和服务方面的供给。逐步形成部门与部门、部门与社会、救助部门与救助对象、工作部门与监督部门、社会团体之间的良性互动，促成推进社会救助事业的整体合力。

　　第五，完善社会帮扶体系。

　　完善社会帮扶体系的关键在以下几个方面：一是认真总结现有帮扶活动的经验做法。如山东广泛开展的“慈心一日捐”，江西开展的“结对帮扶”，北京、上海开展的志愿者活动等。二是政府出台有关政策，积极培育各类民间救助团体，加大帮扶活动的社会参与力度。三是由政府有关部门和群团组织出面，牵头组织开展宣传、募集活动。通过多方努力，才能使民间的巨大救助资源得到有效地开发，社会帮扶活动得到广泛、深入、持久地开展。

　　当前，我市在建立健全社会救助体系方面，将继续以低保为基础，不断建立健全专项救助制度，完善应急救助机制，建立健全综合性、多层次的社会救助体系。

　　根据省里的要求，我市已将香洲区作为城乡特殊困难群众社会救助体系建设示范点，并将以香洲区为基点，全面推动全市的社会救助工作，在全市建立并不断健全完善城乡一体化的社会救助体系。目前，我市的主要工作是继续全力做好低保工作，以低保为基础，从解决困难群众最关心、最迫切的问题入手，以城乡特困群体为主要救助对象，以政府救助为主导，以相关政策扶持为补充，以社会各类捐赠为辅助，以民政相关组织为依托，逐步形成城乡一体化、组织网络化、管理社会化、保障法制化、与经济社会发展水平协调一致、结构完善、功能齐全的新型社会救助体系。

社会福利保障体系

　　一、积极推进城乡社会福利机构建设。

　　一是市福利中心列入了市政府十件实事之一，现市福利中心已进行了立项并安排2500万元专项资金。二是继续实施镇（村）社会福利中心的改造和功能整合工程。“十五”期间，单从市自然灾害救济款中投入镇（村）社会福利中心（原敬老院）建设资金509万元，全市已建成19所镇（村）社会福利中心，基本实现了市委确定的每个镇要有一所住房条件较好的敬老院的目标（其中已有12所社会福利中心达到省一级标准），拥有床位957个，入住率达73%，现供养五保对象407人，集中供养率近36%，人年平供养生活费3766元，高于当地一般群众生活水平。同时，为整合和扩大福利机构的规模和床位，2005年从市福利基金中预算330万元用于斗门区白蕉、莲洲、乾务镇社会福利中心扩建。此外，根据老人的社会需求，为增添老年人活动场所，丰富老年人生活娱乐，在投入680万元并完成了79个社区老年人“星光计划”项目建设。

　　二、保障社会弃婴弃童权益，规范收养行为，开创涉外收养工作新局面。

　　1、制定规范性政策，切实保障弃婴弃童合法权益。一是在全省第一个制定了《珠海市弃婴弃童权益保障办法》（珠府[2004]108号），从政策上保障了弃婴弃童从接收、生活、教育、医疗、就业等方面的权益。二是印发了《关于在实施社会救济及收养登记工作中严格查验计划生育证明的通知》（珠民[2003]51号）和《关于印发办理收养继子女须知》（珠民[2003]60号）。2、涉外收养工作开了新局面，改变了无送养国外的历史。

　　三、强化殡葬管理工作，切实完成殡葬管理“十五”计划目标

　　“十五”期间，我市均较好地完成了年度殡葬管理目标，2001年、2003年和2004年被省政府予以了通报表扬，并对我市市长、民政局长进行奖励。

　　1、全力抓好旧坟的清理整治工作，如期按省政府规定的时间在今年完成了旧坟的清理整治任务。2001年至2005年9月，共对171458穴旧坟进行了清理整治。

　　2、确保了新坟不冒出来、火化率不掉下来目标的实现。“十五”期间，没发生了乱造新坟的情况，火化率均保持在100%（万山海岛除外），火化遗体23767具，其中2005年1月至11月4638具。2004年经省同意将我市金湾区荷包岛和万山各海岛划为土葬改革区（粤民函[2004]481号），上述海岛不计算火化指标考核。

　　3、规范殡葬服务收费行为和墓碑、墓料采购，出台殡仪服务承诺。为落实《珠海市城乡居民最低生活保障实施办法》中给低保对象办丧减优惠的政策和减轻群众办丧负担，从2004年9月起，市殡葬管理处和斗门殡葬管理所先后向社会出台了殡仪服务承诺和优惠措施，降低收费标准，减少收费项目，实行了全套殡仪服务按低（分别为688元和638元，下同）、中（938元和988元）、高（自主消费）的三个档次进行收费，满足不同层次的办丧需求；同时所有收费项目和收费标准均按物价部门批准的殡葬服务收费项目和标准进行收费，切实减少因收费问题引起的投诉。此外，墓碑、墓料通过市场集中公开招标采购。

　　4、加大对殡葬设施和清坟经费的投入。2002年以来市共投入290万元用于白蕉、莲洲、乾务、平沙、南水、淇澳骨灰堂和斗门区殡仪馆建设，以解决清坟和化化后骨灰的存放问题。同时，为促进各区清坟工作，2003年至2005年市共投入了160万元清坟经费（其中2005年为60万元），为全面完成旧坟清理整任务提供了资金支持。

　　5、规范了无人认领尸体的处理行为。《珠海市处理无人认领尸体管理办法》（珠府[2004]98号），明确了民政、公安、财政等相关部门在处理无人认领尸体中的职责。
6、加强了对经营性公墓的管理和检查。目前，经省批准成立的经营性公墓有3家。这3家经营性公墓每年都经过省的年检，从年检情况来看，3家单位均能按经营性公墓的经营管理政策进行依法经营，没有发生过违法经营的情况。

　　7、进行殡葬体制改革，理顺殡葬管理体制。经市政府同意，设置市殡葬管理办公室，为市民政局下属依照公务员管理的事业单位，行使殡葬管理行政职能，经费由市财政核拨；将市殡葬管理处更名为市殡葬服务中心，管理现有市殡葬管理处所属的殡仪馆、合罗山墓园和仙峰山墓园，行使殡葬服务职能，同时财务管理纳入财政收支两条线管理。

2006年社会救助、社会福利重点工作设想

　　一是实施香洲、金湾两区统一的城乡低保标准，严格按《珠海市城乡低保家庭收入核算办法》审核低保对象，确保应保尽保。

　　二是根据《国务院办公厅转发民政部等部门关于建立城市医疗救助制度试点工作意见的通知》（国办发[2005]10号）和《省政府办公厅转发国务院办公厅转发民政部等部门关于建立城市医疗救助制度试点工作意见的通知》（粤府办[2005]51号）的精神，构建和完善我市城乡医疗救助体系，适当帮助解决群众的大重病难问题。

　　三是理顺殡葬管理体制，做到管理与经营服务彻底分开。

　　四是搞好省、市政府殡改“十五”计划和清坟目标任务的考核并制定珠海市殡改“十一五”计划。

　　五是完成《珠海市社会福利设施》和《珠海市殡葬设施》的规划编制工作。

　　六是继续实施市社会福利中心和斗门区白蕉、莲洲、乾务镇社会福利中心的建设改造工程。

　　七是在总结香洲区建立社会救助体系和居家养老服务示范的基础上，建立和完善全市社会救助体系和开展居家养老服务活动。

二○○六年一月二十四日