一、中国民政的历史内涵

　　中国民政是有悠久历史的。

　　"民政"一语最早见于《西汉会要》和《东汉会要》。《西汉会要》、《东汉会要》都是南宋知府徐天麟编撰的。《西汉会要》成于嘉定4年(公元l 211年)，共70卷；《东汉会要》成于宝庆2年(、公元1226年)，共40卷。两书都是按帝系、礼、乐、舆服、学校(文学)、运历(历数)、祥异(封建)、职官、选举、民政、食货、兵、刑法、方域、善夷等15门类分编的。民政门类包括有户口、风俗、傅籍(制定出，徭役、贡赋人员的册籍)、更役(轮换劳役)、乡役(乡里劳役)、泛投(一般劳役)、复除(减免役赋及从军负担)、置三老(有修行能帅(率)众为善者，置以为三老)、尊高年、赐孝弟力田钱尽赏赐给有学弟货行和农耕勤劳者钱或布帛)、恤鳃寡孤独、恤流民、锭豪族(迁移豪门族户)、奴婢(买卖奴婢)、治豪猾(治理刁猾豪霸分子)、杂录、乡三老、民伍(居民组织)、劝农桑、假民田苑(提供土地田园给贫人劳动，蠲免税、赐酺(指命令所特许聚众饮酒，因汉律规定三人聚在一起饮酒受罚)、赐民爵(赐爵位给重赏善民)、祟孝行、戒奢侈、荒政、禁厚葬、瘗遗骸(收理无主尸骨)等事务。

　　"两汉会要"中归列于民政门类的社会事务，并不始自两汉时期，可以上溯很远。在原始社会末期，奴隶社会前期已有“民政事务”的萌芽出现了。《尚书》记载。舜摄政时期，就有开辟地域，疏通河道，类似划分疆域版图、行政区划的内容，称肇州(始创立州)、封山(划山界疆域)、濬川(疏通河道)，为"肇十有二州，封十有二山，濬川"①。《史记》记载，尧让舜摄政时，舜就对尧摄政时所举用而没有实行分职分工的禹、皋陶、契、后程、伯夷…等一些人分别进行了分职分工。命令契作司徒，专管教化民众百姓，实行五教(教五品五常)，教民信服五品五常(父母兄弟子为五品，他们之间的伦常关系为五常)⑨。及至奴隶社会的中、后期，"民政事务"有很明显的发展。西周时期(公元前11世纪一一公元前771年)在周王朝的中枢官员中，设有大司徒管理土地和人民。《周礼》记载，设置大司徒，就是让他率领部属主掌国家教化，驯服百姓，以帮助国君治理和安定国家("使帅其属而掌邦教，以佐王安扰邦国")，掌管的事项有"封国立社"(画疆域，置社程)、 "土会"(以土会法辨山林、川泽、丘陵、墳衍、原湿(音Xf)等)、 "十二教"-(重在教育民众)、"土宜"(以土宜法辨土壤土质)、"土圭"(测量)、 "荒政"(救治灾荒)、 "十二职"(分稼穑、树艺、作材、阜藩、饬材、通财、化材、敛材、生材、学艺、世事、服事等)、 "乡三物"(六德、六行、六艺，德行为先，学艺居末)、 "乡八刑"(不孝、不睦、不渊(同姻)、不弟、不任不恤、造言、乱民)、 "布教"(布置各属国事教)、 "五礼六乐"(礼乐规则)、"附职"(分配职事)等。大司徒的助手为小司徒，管理"颁比法"(发布比教之法，传经验)、 "会率伍"(管居民组织)、 "井牧田野"(管畜牧放场)、 "司职"(具体调配职事)等⑥。大司徒和小司徒掌管的事务中，有许多即是后来演化形成的民政事务。经春秋战国由奴隶社会至封建社会的变革，才在两汉时期，出现有民政事务的归类范围与内容， "民政"一词也随之出现。

　　但是，民政一词的内涵，在两汉时期出现以后，和过去比，还是有变化的。元朝中书右亟相脱脱等人所编著的《宋史》，其中关于民政一词的内涵说明就与"两汉会要"有很大不同。

　　《宋史》主要是记述自建隆元年(公元明960年)到祥兴2年(公元l279年)的319年问的宋代(北宋、南宋)历史。《宋史·职官七府州军监》中，有"州谓民政焉"（说州官是管民政的)这样的话。它是在记述北宋时期，黄袍加身称帝之后的，宋太祖赵匡胤吸取唐末五代以来武将拥兵自立的教训，演了一出"杯酒释兵权"，的戏，随后即派文臣分赴各府、州、县分任知府、知州、知县，总揽各地方行政这段史实后，提出来的。《宋史》原文中有这样的记载?"号权知军州事，军谓兵，州谓民政焉"④。意思是说，对于地方的军事相政事(行政)是设官分管的：-职权划分为：军就管兵事，只管带兵打仗，州官(知州)才是管行政的，称谓民政。也就是说，除兵事之外，都是民政，民政包括了全部地方政权的职能。管总理地方行政，宣布命令文告，教导民众百姓从善，而对于民众中有奸诈邪恶的人要惩治，改正他们；按年分季节地督促百姓适时从事农业生产活动，鉴别和表彰孝悌之人家；此外所有完粮纳税、派役征役、打官司等，以及军队中和百姓中的一切行政事通务都管。 (即："掌总理郡政，宣。布教条，导民以善而纠其奸慝；岁时劝课农桑，旌别孝悌；其赋役、钱谷、狱讼之事，兵民之政皆总焉"⑤)。其中也包含有"遇水旱，以法赈济，安集流亡，无使失所"等两汉时所列荒政等民政事务，但只是其中的一部分，不是主体。《宋史》中所记述的民政内涵，并没延续发展。而延续下来发展变化，逐渐形成独立体系的，却是"两汉"时期的民政。

　　由此可见，所谓"民政"是从奴隶社会的教民、管民开始产生、演变的，到封建社会，经长期的发展商形成的。是国家运用它掌管人丁户口、派役、迁徒、荒政，管理行政区划、基层政权与崇戒风尚等，作为统治阶级对被统治阶级实行阶级统治的一种工具。